سیاستگذاری گردشگری در ایران- مهدیه شهرابی
سیاستگذاری گردشگری در ایران
«مهدیه شهرابی»، «دکترای تخصصی مدیریت گردشگری»گفت: وجود یک برنامه نظام‌مند گردشگری در قالب سیاست‌گذاری‌هایی که هم‌راستا با برنامه‌های توسعه کشور باشد، می‌تواند منجر به هم‌سویی رویکردها جهت پیشرفت صنعت گردشگری ایران شود.
گردشگری از مهمترین صنایع خدماتی در جهان به شمار می‌رود و درآمدهای بالای اقتصادی آن نیز در سالهای اخیر بر کسی پوشیده نیست؛ به نحوی که بر طبق پیش‌بینی رسمی سازمان جهانی گردشگری (UNWTO)، تا سال ۲۰۲۰ سفرها در جهان با رشد ۶ برابری به ارزش تقریبی ۲ تریلیون دلار در هر سال خواهد رسید.
گردشگری در وهله اول، یک ابزار توسعه است و به صورت گسترده، ابزاری مهم برای رسیدن به توسعه در مناطق هدف به شمار می‌رود. ارتقا و توسعه منطقه‌ای و ناحیه‌ای در کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه از پیامدهای مثبت توسعه گردشگری است. از دیدگاه اندیشمندان حوزه گردشگری، این صنعت از زمانی که برای نخستین بار به صورت یک پدیده اجتماعی ـ اقتصادی در دهه ۱۹۶۰ میلادی ظهور کرد، به‌عنوان ساز وکاری مهم برای توسعه مورد توافق جهانی قرار گرفت. تقریباً همه دولت‌ها به دنبال کسب حداکثر منافع از این صنعت هستند.
اما روشن است که حکومت‌ها و کشورهای مختلف از سفره بزرگ صنعت گردشگری بهره یکسان نبرده‌اند و حتی کشورهایی که از نظر بسیاری از ویژگی‌ها (وسعت، سرزمین، موقعیت، جمعیت، قدمت تاریخی، ...) وضعیت نسبتاً مشابهی دارند،به لحاظ میزان بهره‌گیری از گردشگری با یکدیگر بسیار متفاوت‌اند. این تفاوت‌ها ریشه در سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌ها دارد.
بهره‌وری و استفاده بهینه از ظرفیت‌های گردشگری هر کشور نیازمند سیاستگذاری و برنامه‌ریزی‌های راهبردی و کلان میان مدت و بلند مدت است. این بدان معنا است که رونق یا رکود صنعت گردشگری به ویژه صنعت گردشگری بین‌المللی در هر کشور، تا حد زیادی به نگرش تصمیم سازان کلان کشور، برنامه‌های توسعه و قوانین و اسناد فرادستی آن کشور بستگی دارد که حدود و ثغور و ابعاد توسعه صنعت گردشگری را در هر کشور مشخص می‌کند.
نظر به اهمیت موضوع با «مهدیه شهرابی»، دکترای تخصصی مدیریت گردشگری و مدرس دانشگاه به گفت و گو نشستیم.
در ادامه مشروح این گفت و گو را می‌خوانید:
گردشگری در قانون اساسی و سند چشم انداز ایران
شهرابی در خصوص بحث گردشگری در قانون اساسی و سند چشم‌انداز ایران گفت: قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به عنوان اساسنامه و مهمترین سند زیربنایی کشور که بخش عمده‌ای از مفاد آن سازوکارها و نحوه اداره امور کشور را معیّن می‌کند، هیچ‌گونه اشاره‌ای به گردشگری و مفاهیم پیرامون آن (ایرانگردی، جهانگردی، میراث فرهنگی و نظایر آن) و ساختار نهادی آن نکرده است. اگرچه قانون اساسی، کلیات را بیان می‌کند و بسیاری از مسائل جامعه مانند گردشگری در قانون اساسی نیامده است، اما ظرفیت فوق‌العاده گردشگری ایران و سهم اقتصادی و فرهنگی این صنعت در جهان، طلب می‌کند که ساختار نهادی و اهمیت آن در قانون اساسی بیان شود.
از سوی دیگر، با تدوین سند چشم‌انداز ایران در افق ۱۴۰۴ به‌عنوان مهمترین سند توسعه ایران در یک دهه اخیر، اهداف کلان جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۴۰۴ را با عنوان «ایران کشوری است توسعه‌یافته با جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه با هویت اسلامی و انقلابی، الهام‌بخش در جهان اسلام و با تعامل سازنده و مؤثر در روابط بین‌الملل»، بیان شده است. خوشبختانه در قانون برنامه ششم توسعه، مواد ۹۷، ۹۸، ۹۹ و ۱۰۰ به صورت مشخص به حوزه‌های فعالیت صنعت گردشگری مربوط می‌گردد. هم زمان با اجرایی شدن قانون برنامه ششم توسعه، بر اساس اسناد بالادستی اقدامات دیگری نیز از جمله مواد ۲۳ و ۷۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، بندهای ۵۰ و ۵۱ سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری در برنامه ششم توسعه کشور، بندهای ۳، ۵، ۱۰ و ۲۰ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و بندهای ۱ الی ۲۰ (شاخص های اختصاصی) اولویت‌های ابلاغی رییس جمهور، مبنای عملکرد فعالیت‌های وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به شمار می‌رود.
همزمان با اجرایی شدن قانون برنامه ششم توسعه و فعالیت‌های مرتبط با وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، تصویب سند راهبردی توسعه گردشگری و هیات امنایی نمودن اداره اماکن تاریخی در دستور کار قرار گرفت. گزارشی که از سوی میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری در سال ۱۳۹۶ منتشر گردید، مبنی بر توسعه فعالیتها و رونق بخشیدن به معاونت‌های مختلف وزارت خانه در جهت تحقق اهداف سند چشم انداز است. در این گزارش ایجاد تعامل با دستگاه‌های خصوصی و دولتی، هویت بخشی و برندسازی در حوزه صنایع دستی، ایجاد تشکل‌های غیر دولتی از جمله نقاط قوت فعالیت‌های انجام شده تاکنون به شمار می‌روند. با این حال عدم بهره‌گیری از شیوه‌های علمی، ارائه رویکرد یکپارچه و منسجم، عدم برنامه راهبردی مدون، عدم همکاری برخی دستگاه‌های اجرایی از جمله نقاط ضعف از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی بیان شده‌اند.
بهبود گردشگری نیازمند سیاستگذاری و نقشه راهبردی است
شهرابی در خصوص سیاستگذاری و تاثیر آن بر بهبود گردشگری گفت: آمارهای منتشر شده از فعالیت‌های زیرساخت و عمرانی در حوزه گردشگری و نیز تعداد گردشگران، اشاره به افزایش گردشگران ورودی دارد، به طوریکه مطابق با ارقام منتشر شده، ورود گردشگران خارجی به ایران را در سال ۱۳۹۷ حدود ۷ میلیون نفر اعلام نموده‌اند، که در این میان عراق و آذربایجان در صدر گردشگران ورودی به ایران قرار دارند. با این حال، تنها با تمرکز بر ارقام و تاکید به افزایش آمارها نمی‌توان رشد پایدار در این حوزه انتظار داشت. به طوریکه در افق چشم انداز سند ۱۴۰۴، سهم ایران از درآمد گردشگری جهانی با افزایش رشد ۲ درصدی در نظر گرفته شده است که در سال ۱۴۰۴ کشور ایران سالانه قریب به ۲۵ میلیارد دلار از محل گردشگر ورودی درآمد کسب نماید. حتی تاکید صرف بر بالا بردن اعداد و ارقام نیز نیازمند سیاستگذاری و نقشه راهبردی است.
دوره‌های مختلف برنامه‌ریزی و سیاستگذاری گردشگری
شهرابی در خصوص دوره‌های مختلف برنامه‌ریزی و سیاستگذاری گردشگری گفت: از نظر تاریخی، برنامه‌ریزی و سیاستگذاری گردشگری را به پنج دوره تقسیم کرده‌اند: دوره نخست، «عصر گردشگری بدون برنامه‌ریزی» بود که در شروع پدیده گردشگری، کشورها برای آن برنامه‌ای نداشتند. این موضوع در بسیاری از کشورهای در حال توسعه که اهمیت صنعت گردشگری را درک نکرده بودند تا مدت‌ها ادامه داشت. دوره دوم، «آغاز دوره برنامه‌ریزی گردشگری تأمین‌کننده» بود که رویکرد آن مهیا کردن نیازهای فیزیکی گردشگران نظیر هتل، رستوران، سیستم حمل و نقل و مشابه آن بود. در این دوره، برنامه‌ریزی گردشگری به‌عنوان فرایند ساده ساخت هتل و ارتباطات حمل‌ونقل در مقاصد گردشگری بود. دوره سوم با افزایش فزاینده تقاضای گردشگری، «دوره برنامه‌ریزی گردشگری تأمین‌کننده» به صورت کامل شکل گرفت و مسائل زیست‌محیطی و جامعه میزبان در فرایند برنامه‌ریزی‌ها لحاظ نگردید. دوره چهارم «دوره برنامه‌ریزی توسعه گردشگری براساس نیاز بازار» بود که جذب حداکثر گردشگر براساس ارائه خدمات مورد نیاز و علاقه‌مندی آنها، محور برنامه‌ها بود. دوره پنجم «دوره برنامه‌ریزی گردشگری معاصر» است که توسعه پایدار گردشگری با ملاحظات زیست‌محیطی و مسائل جامعه میزبان محورِ برنامه‌ها شد.
عوامل زمینه ای و سیاستگذاری گردشگری
شهرابی در مورد عوامل زمینه‌ای و سیاستگذاری گردشگری گفت: باید توجه داشت سیاست‌گذاری‌ها و تدوین برنامه‌های راهبردی کلان در هر کشور، محصول محیط سیاسی، ارزش‌ها و ایدئولوژی حاکم، خواست قدرت و اصول نهادینه‌شده آن کشور است. در مجموع، عوامل اساسی مؤثر بر گردشگری در هر کشور را می‌توان به دو بخش «عوامل زمینه‌ای» و «سیاستگذاری گردشگری» تقسیم کرد. عوامل زمینه‌ای شامل فرهنگ، اقتصاد، امنیت، امکانات رفاهی و زیربنایی و کیفیت جاذبه‌های گردشگری است که در هر کشور برای توسعه گردشگری شرط لازم است، اما کافی نیست. علاوه بر آنها، اراده لازم زمامداران کشور برای توسعه گردشگری نیاز است که در اسناد و قوانین پایه و فرادستی ملی انعکاس یابد و سپس به صورت عملیاتی و جزئی‌تر در قوانین عادی، تفاهم‌نامه‌ها، آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها متبلور می‌شود. وجود سیاستگذاری و اسناد فرادستی با مفاد مشخص گردشگری، بخش دیگر مؤثر بر توسعه گردشگری معنا پیدا می‌کند که آن بخش «اجرا و نظارت بر سیاست‌ها» است.
گردشگری و نیاز به یک قانون مدون و یکپارچه
شهرابی در خصوص اهمیت برنامه‌ریزی و تدوین قانون مدون و یکپارچه در زمینه گردشگری گفت: صنعت گردشگری از جمله صنایع بزرگ و متنوع خدماتی به شمار می‌رود که نیازمند برنامه‌ریزی و بهره‌مندی از یک قانون مدون و یکپارچه است تا بتوان این صنعت متنوع و بزرگ را مدیریت نمود. بزرگ بدان جهت که صنایع، سازمان‌ها، نهادها و خدمات بسیاری از آغاز سفر گردشگر، مدت اقامت و بازگشت به مبدا خویش در این فرآیند نقش ایفا می‌کنند. در سالهای اخیر کشورهای بسیاری در جهان با تدوین قانون گردشگری در کنار برنامه‌های توسعه، توانسته‌اند مسیر رشد را به خوبی پیموده و اهداف خویش را محقق نمایند. مقایسه قوانین گردشگری در کشورهای گوناگون و نحوه اجرایی شدن آنها، نشان از وجود یک برنامه مدون و یکپارچه دارد که در ذیل آن، قوانین اجرا می‌گردند. قوانین گردشگری در حوزه‌هایی همچون صدور ویزا، گمرک و قوانین حمل کالای مسافری، ترانزیت خودرو، بیمه گردشگری و محاکم قضایی، از جمله مهمترین قوانینی هستند که در کشورهای توسعه یافته مورد توجه قرار گرفته‌اند.
او به مثال انگلستان اشاره کرد و گفت: قوانین گردشگری انگلستان، توجه به منافع ملی کشور، حفظ محیط زیست و توسعه پایدار گردشگری و تامین امنیت برای شهروندان بریتانیایی، در صدر توجهات قانون‌گذاران قرار دارد. بر این اساس قوانین گردشگری انگلستان با دیدی مصلحت‌اندیشانه تدوین می‌شود؛ به‌طوری که تامین انواع سرویس‌های مطلوب برای گردشگرها از اهم برنامه‌ریزی‌ها و تکنیک‌های جذب توریست محسوب می‌شود. همین‌طور برنامه‌ریزی و اجرای مقررات گردشگری با دید کاملا پایدار باعث جذب توریست و در عین حال حفظ منابع زیست محیطی می‌شود. از سوی دیگر انگلستان فعالیتها و منابع مالی فراوانی به‌منظور ممانعت از هرگونه فعالیت تروریستی در کشورش اختصاص داده است. این امر باعث شده در مواردی جذب گردشگر با سختی همراه شود. در نهایت، برآیند قانون‌گذاری در حوزه گردشگری در انگلستان دارای جامعیت، حافظ حقوق گردشگرها، تامین‌کننده منافع ملی و افزایش درآمد ملی و توسعه اقتصادی مبتنی بر گردشگری است.
وی ادامه داد: از سوی دیگر کشور ترکیه که در سالهای اخیر از رشد چشمگیر درآمدهای اقتصادی ناشی از گردشگری برخوردار شده است، قوانین مشخصی ذیل برنامه توسعه گردشگری لحاظ کرده است. از جمله می‌توان به ممنوعیت ورود کالاهای ساخت چین به ترکیه اشاره نمود. همچنین قوانینی وجود دارد که به‌طور جدی از خروج لیر ترکیه از کشور جلوگیری می‌کند. بدون شک هر اندازه معافیت‌ها در هر حوزه گردشگری از جمله گمرکات بیشتر باشد، ذهن تحلیلگر توریست بیشتر جذب منطقه مورد نظر می‌شود. چراکه یکی از محورهای اصلی گردشگری بحث خرید کالا و سوغات است و اگر در این بخش معافیت‌ها بیشتر باشد و سختگیری‌های قابل اغماض هم اعمال نشود، باعث ترغیب گردشگر به سفر به آن ناحیه جغرافیایی می‌شود.
با اینکه اقدامات موثر و با چشم انداز موفقیت آمیزی در حوزه گردشگری ایران، در حال انجام و پیگیری است، با این حال اقدامات صورت گرفته همچنان به صورت پراکنده و کلان در دست بررسی و نیازمند تدوین سند راهبردی توسعه گردشگری است. اهمیت تدوین برنامه‌های کوتاه مدت، متناسب با گونه‌های گردشگری در ایران، و ویژگیهای جغرافیایی و اقلیمی متنوع، می‌تواند کیفیت فعالیتها را بهبود بخشیده و سرانجام آورده‌های اقتصادی کلان به همراه داشته باشد.
سخن آخر
بی‌تردید ایران از نظر گردشگری تاریخی، فرهنگی، طبیعی و مذهبی، جاذبه‌های فراوانی دارد. به گونه‌ای که بیش از هر کشوری در منطقه خاورمیانه و غرب آسیا و حتی ترکیه، آثاری از آن در سازمان یونسکو ثبت شده است. با این حال علیرغم اهمیت صنعت گردشگری از یک سو و جایگاه فرهنگی، تاریخی و طبیعی ایران از سوی دیگر در حوزه گردشگری، برنامه جامع و یکپارچه بر این اساس تدوین نشده است. اگرچه قوانینی در این حوزه لحاظ شده است، با این حال بدون داشتن رویکرد استراتژیک و تدوین برنامه منسجم، یکپارچه که در راستای تحقق چشم انداز، اهداف و ماموریت گردشگری در ایران لحاظ شده باشد، نمی‌توان حتی شاهد عینی ارقام و آمارهای مد نظر در تاسیس و راه اندازی زیر ساخت‌های گردشگری بود. وجود یک برنامه نظام‌مند گردشگری در قالب سیاستگذاری هایی که هم راستا با برنامه‌های توسعه کشور باشد، می‌تواند منجر به ارائه و تدوین قوانین گردشگری گردد تا تمامی رویکردها، همسو و هم جهت برای پیشرفت صنعت گردشگری ایران صورت پذیرند. در غیر این صورت شاهد اجرای برنامه‌های پراکنده، موازی و رویکردهای جزیره محور در مناطق مختلف و سازمان های گوناگون هستیم که هر یک به طور جداگانه نخواهند توانست جایگاه حقیقی این صنعت را روشن نموده و ایران را در موقعیتی که شایسته و بایسته آن است، در صنعت گردشگری قرار دهد.